Demokratische Teilhabe durch Volksentscheide

Staffel 1, Folge 6

oder wie eine Gesellschaft Einfluss auf die Politik eines Landes nehmen kann, soll und muss

Wie so oft in der deutschen Sprache kann der Begriff “Volksentscheid” zu einiger Verwirrung führen, da er häufig als Synonym für verschiedene Begrifflichkeiten genutzt wird, die letztendlich alle etwas anderes bedeuten. Bevor wir uns also mit der Frage beschäftigen, was für Folgen und Auswirkungen ein Volksentscheid hat, wie bindend er ist, wie es überhaupt dazu kommt und wann es für eine Gesellschaft Sinn ergibt, über eine gewisse Sache per Volksentscheid zu entscheiden, werden wir daher erstmal die unterschiedlichen Begrifflichkeiten klären.

Die zu klärenden Begriffe sind unserer Meinung nach: Volksentscheid, Volksbegehren, Volksinitiative, Volksabstimmung, Bürgerentscheid und Referendum. Der Volksentscheid (in Baden-Württemberg die Volksabstimmung) ist die Abstimmung über einen Gesetzesentwurf durch alle wahlberechtigten Bürger*innen. Die Besonderheit ist hierbei, dass der Gesetzesentwurf nicht durch ein Parlament erarbeitet wird, sondern via Volksbegehren*  (dieser Begriffe wird im Folgenden weiter erklärt) aus der Mitte des Volkes kommt. Soll heißen, dass ein Gesetzesentwurf von Akteur*innen der Zivilgesellschaft verfasst, ausgearbeitet und zur Abstimmung gebracht wird und nicht wie zu erwarten -durch in einer politischen Wahl gewählte- Personen. Wie das genau funktioniert und welche Hürden und Voraussetzungen es hierfür gibt, wird im Folgenden geklärt. Der Volksentscheid ist somit eines der direktesten, wenn nicht das direkteste Mittel der Demokratie, da hier vom Volk selbst Gesetze gemacht, verändert oder abgewählt werden können. Etwas ganz ähnliches ist der sogenannte Bürgerentscheid, mit der Ausnahme, dass hier nur auf kommunaler Ebene etwas entschieden wird. Denen gegenüber steht das Referendum, bei dem ebenfalls von den Bürger*innen in einer landes- bzw. bundesweiten Abstimmung über Sachverhalte entschieden wird. Allerdings werden die zur Wahl stehenden Entwürfe hier durch die Parlamente und die gewählten Politiker*innen erarbeitet.

Aber zurück zum Volksentscheid. Obwohl er ein Instrument der direkten Demokratie ist, verbirgt sich dahinter auch viel Bürokratie, ein hoher Aufwand und viele kleine und große Hürden. Ob die Entscheidung letztendlich umgesetzt wird - obwohl sie eigentlich rechtlich verbindlich ist - ist auch nicht von vornherein klar (auch hierfür haben wir im Weiteren ein konkretes Beispiel aus der Hauptstadt). Außerdem ist es wichtig zu erwähnen, dass die politischen Anforderungen für das Durchführen eines Volksentscheides auf Landesebene in Deutschland stark variieren können. Es gelten also von Bundesland zu Bundesland unterschiedliche Regeln.

Wir erklären das Prozedere einfach am Beispiel Berlin, da wir in der Folge auf konkrete Beispiele aus der Hauptstadt eingehen möchten. 

Also, was muss wann und wie passieren: Zu Beginn des Verfahrens kommt es zum sogenannten Volksbegehren. Die Initiator*innen des Volksbegehrens (falls erfolgreich wird diese am Ende zum Volksentscheid) müssen hier ihr Anliegen bereits in Form eines Gesetzesentwurfs bringen**. Im Anschluss müssen hierfür dann bereits eine gewisse Anzahl von Unterschriften der wahlberechtigten Bürger*innen (mind. 18 Jahre alt, deutsche Staatsbürger*innen, Wohnsitz im jeweiligen Bundesland) des jeweiligen Bundeslandes gesammelt werden. Damit soll gezeigt werden, dass das Vorhaben über eine generelle Unterstützung der Zivilgesellschaft verfügt. Für Berlin bedeutet das, dass etwa 20.000 Unterschriften in diesem ersten Schritt gesammelt werden müssen. Ausnahmen bilden hier Volksbegehren, die direkten Einfluss auf die Verfassung oder auf eine frühzeitige Beendigung der Legislaturperiode nehmen würden. In diesem Fall bräuchte es hier bereits 50.000 gültige Unterschriften. Diese Unterschriften werden auf vorgefertigten Musterbögen gesammelt und beinhalten zusätzlich zur Unterstützer*innenunterschrift Name, Geburtstag und Adresse der jeweiligen unterzeichnenden Person. Zusätzlich zu den Unterschriften und dem erarbeiteten Gesetzentwurf müssen die Initiator*innen auch eine möglichst genaue Kostenschätzung für das angestrebte Begehren abgeben. Sobald all dies geschafft und vollbracht ist, können alle Unterlagen beim Berliner Senat eingereicht werden, wo alles genau geprüft wird. Unter anderem auch, ob das Volksbegehren mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Wird der Antrag nach der Prüfung als zulässig eingestuft, teilt der Senat dem Abgeordnetenhaus seinen Standpunkt zum Volksbegehren mit. Dem Abgeordnetenhaus obliegt es nun (innerhalb von maximal 4 Monaten) zu entscheiden, ob sie den Antrag bereits so übernehmen wollen oder ob sie ihn ablehnen. Sollten sich die Abgeordneten dafür entscheiden, ihn abzulehnen, können bzw. müssen die Initiator*innen zum nächsten Schritt übergehen. Jetzt haben sie das Recht, die Durchführung des Volksbegehrens zu verlangen. In diesem Schritt müssen dann für den gleichen Entwurf innerhalb von vier Monaten 170.000 Unterstützer*innenunterschriften gesammelt werden (für Verfassungsänderungen rund 490.000). In diesem Schritt wird das eigentliche Volksbegehren unter der Verantwortung des*der Landesabstimmungsleiter*in durchgeführt. Sollte das Volksbegehren durch das Erreichen der nötigen Unterschriften zustande kommen, wird innerhalb von weiteren vier Monaten ein Volksentscheid herbeigeführt. Laut Berliner Senatsverwaltung bedeutet das, dass der Volksentscheid in organisatorischer Hinsicht der Durchführung einer Wahl entspricht. Das heißt, dass die Abstimmung an einem Sonn- oder Feiertag in über ganz Berlin verteilten Abstimmungslokalen mittels Stimmzettel erfolgt; auch eine Abstimmung durch „Briefwahl“ ist möglich. Ein Gesetzentwurf oder ein sonstiger Beschlussentwurf ist durch Volksentscheid angenommen, wenn die Mehrheit der Teilnehmer*innen und zugleich mindestens ein Viertel der Stimmberechtigten zugestimmt haben. Ein erfolgreicher Volksentscheid bedarf daher nicht nur mehr „Ja“-Stimmen als „Nein“-Stimmen, sondern auch mindestens rund 613.000 „Ja“-Stimmen.

Wir sehen, dass das Prozedere durchaus hohe Hürden hat, oft sicherlich zu Recht. Auf der anderen Seite heißt es aber auch, dass die Entscheidung politisch bindend ist und die amtierende Regierung den Entscheid umsetzen muss. Aber wie so oft im Dickicht der Politik kommt es auf das Kleingedruckte an und es gibt Ausnahmen und Tricks, wie ein Volksentscheid mehr oder weniger ausgesetzt bzw. von der Politik umgangen bzw. sabotiert werden kann. 

Das Beispiel “Deutsche Wohnen und Co. enteignen”

Zuerst einmal, worum es geht: Die Deutsche Wohnen ist Berlins größter privater Wohnungsanbieter. Laut Expert*innen beeinflusst sie den äußerst angespannten Berliner Wohnungsmarkt durch eine Mietpolitik, die immer weiter steigende Mieten mit sich bringt und in der Folge viele Berliner*innen in die Randbezirke drängt, falls sie dort noch eine Wohnung finden. Aus diesem Grund heraus hat sich eine Bürger*inneninitiative gegründet, die mit einem Volksentscheid dafür sorgen sollte, dass private Wohnungsunternehmen enteignet werden und die Wohnungen in eine Anstalt des öffentlichen Rechts überführt werden. Die Initiator*innen sind allen oben aufgeführten Schritten gefolgt und haben jeweils das nötige Quorum an Stimmen erreicht. So fand die Abstimmung für den Volksentscheid “Deutsche Wohnen und Co enteignen” gemeinsam mit der Wahl zum deutschen Bundestag am 26. September 2021 statt. Bei der Abstimmung haben sich über 59 % der Berliner*innen dafür ausgesprochen. Da auch genügend Abstimmungsberechtigte an der Abstimmung teilgenommen haben, gilt der Volksentscheid als angenommen. So weit so gut. Bedeutet also, dass die Berliner Regierung dafür sorgen muss, dass der Gesetzesentwurf übernommen und umgesetzt wird. Eigentlich schon, aber bei dem hier vorliegenden Volksentscheid handelt es sich um eine Besonderheit. Nicht nur hat die ehemalige regierende Bürgermeisterin Franziska Giffey (schon vor der Wahl) gesagt, dass sie eine positive Entscheidung nicht umsetzen würde (genau so wie der ggf. zukünftige Oberbürgermeister Kai Wegener von der CDU), sondern außerdem handelt es sich “nur” um einen sogenannten “Beschlussvolksentscheid”. Das bedeutet, dass der Senat durch die Entscheidung lediglich aufgefordert ist, alle Maßnahmen einzuleiten, die zur Überführung von Immobilien sowie Grund und Boden in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung nach Art. 15 Grundgesetz erforderlich sind. Dabei obliegt dem Senat mehr Umsetzungsspielraum als bei einem „Gesetzesvolksentscheid“, bei dem bereits ein fest formuliertes Gesetz zur Abstimmung gestellt wird. Der Senat hat auch die Möglichkeit, auf die Ausarbeitung eines entsprechenden Gesetzes zu verzichten. Bis jetzt (mehr als ein Jahr nach der Wahl) wird noch immer auf eine Entscheidung einer extra dafür eingesetzten Exper*iInnenkommission gewartet. Vermutet wird, dass die Umsetzung bzw. Erarbeitung einfach immer weiter verschleppt wird.

Das Beispiel “Berlin 2030 Klimaneutral”

Hier geht es darum, dass das Land Berlin sich dazu verpflichtet, bereits im Jahr 2030 - anders als bislang geplant erst im Jahr 2045 - klimaneutral zu werden. Per Volksinitiative wurde hier ein Gesetz formuliert und in dessen Kontext auch bereits konkrete Vorschläge gemacht, wie dieses Ziel erreicht werden könnte. Unter anderem geht es um das Schließen verschiedener Gesetzeslücken, die Vermeidung sämtlicher Treibhausgase, um den sozial gerechten Ausgleich und falls nicht anders möglich, um die Kompensation der nicht vermeidbaren klimaschädlichen Gase oder Handlungen. Während ich diesen Text schreibe, hat die Abstimmung noch nicht stattgefunden, allerdings ist der Prozess soweit vorangeschritten, dass im Vorfeld genügend Unterschriften gesammelt wurden und der Volksentscheid für den 26.03.2023 zur Abstimmung angesetzt ist (ich habe bereits, wie knapp 100.000 andere Berliner*innen per Briefwahl abgestimmt). Also ein weiteres Beispiel für eine erfolgreiche Volksinitiative, die den Initiator*innen einiges abverlangt hat. So sind alleine in der letzten Woche des Unterschriftensammelns durch stetigen Einsatz fast 100.000 Unterschriften zusammengekommen. Hier zeigt sich wieder einmal, dass direkte Demokratie ein gutes und nützliches Werkzeug in einer funktionierenden Gemeinschaft sein kann. Allerdings versteht es die Politik auch hier einmal mehr, das Vertrauen der Bürger*innen in die Demokratie zu erschüttern und zu Politikverdrossenheit zu führen. Wie den meisten in Deutschland lebenden Menschen bewusst sein wird, musste die am 26. September 2021 stattgefundene Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus aufgrund von unzähligen Pannen am Wahltag wiederholt werden. Die Wahlwiederholung fand im Februar 2023 statt und bereits im Vorfeld war bestätigt worden, dass der Volksentscheid  ebenfalls zur Wahl stehen wird. Da bei einem Volksentscheid, wie oben erklärt, allerdings immer ein fest vorgegebener Prozentsatz der Wahlberechtigten Einwohner*innen abstimmen muss, ist es oft schwierig, genügend Wähler*innen zur Teilnahme an der Abstimmung zu bewegen. Daher war der durchaus realistische Wunsch der Initiator*innen, dass die Abstimmung zum Volksentscheid gleichzeitig mit der Wiederholungswahl zum Abgeordnetenhaus stattfinden sollte. Fristen und Vorgaben dafür hätten ohne weitere Probleme eingehalten werden können. Allerdings hat die unter Leitung der SPD agierende Landesregierung diesen Wunsch abgelehnt und den Termin für die Abstimmung erst für Ende März festgelegt. Zur Begründung hieß es, dass im Vorfeld der Wahl nicht genügend Papier zur Verfügung stand, um die Abstimmungsbögen für den Volksentscheid bis zum Wahltag, zusätzlich zu den anderen Wahlunterlagen, fertigzustellen. Dies hat bei vielen Menschen zu traurigem Kopfschütteln geführt und das Vertrauen in die Berliner Parteienlandschaft wieder einmal stark beschädigt. An dieser Stelle bleibt zu hoffen, dass am 26.03.2023 mehr als 613.000 Menschen an der Abstimmung teilnehmen, auch wenn die Berliner SPD und weitere Parteien alles dafür getan haben, dass das möglichst nicht der Fall ist. 

Eine andere Vorstellung, als Teile der deutschen Parteienlandschaft von der direkten Demokratie, hat unter anderem die Schweiz. Zumindest scheint das oft so, da die Schweiz von Befürworter*innen der direkten Demokratie oft als Paradebeispiel für eben diese genommen wird. Denn in kaum einem Land gibt es mehr Beteiligungsmöglichkeiten für die Bürger*innen an der aktuellen Politik als dort. Sicherlich ist die Ausgangssituation in der Schweiz eine andere als in Deutschland, schließlich darf man nicht vergessen, dass eine große sprachliche, ethnische und religiöse Vielfalt in der Schweiz seit jeher dafür gesorgt hat, dass Regieren nur auf Grundlage einer politischen Kultur von Verhandlungen, Kompromissen und Teilhabe möglich war. Doch darüber hinaus unterscheidet sich das politische System in der Schweiz in mindestens drei Punkten maßgeblich von dem in Deutschland:

1. Die Regierungsgewalt in der Schweiz ist geteilt und nicht mit einer deutschen Regierung vergleichbar
2. Kantone besitzen in der Schweiz auf Bundesebene viel mehr Macht als in Deutschland ein Bundesland. Hier steht dem bundesweit gewählten Nationalrat der von den Kantonen besetzte Ständerat als gleichberechtigte zweite Parlamentskammer gegenüber.
3. Die Schweizer Parteienlandschaft zeichnet sich durch viele regionale Parteien aus. Im Nationalrat sind zurzeit 11 Parteien vertreten. Außerdem haben verschiedene Interessenvertretungen großen Einfluss und wirken auch bei Bundesentscheidungen ständig mit.

Im Schweizer Konsensmodell läuft die politische Entscheidungsfindung somit in einem sehr weiten Rahmen ab. Um zu einer mehrheitsfähigen Entscheidung zu gelangen, müssen verschiedene Akteur*innen auf unterschiedlichen Ebenen zusammenarbeiten und Kompromisse finden. Es ist nötig, Interessen von Minderheiten und abweichende Positionen frühzeitig und außerparlamentarisch in den politischen Prozess zu integrieren. In der Schweiz werden meist Referenden zur Abstimmung gebracht. Diese sind mit dem Referendum, das in Deutschland eingesetzt wird, vergleichbar. Also ein Gesetzesentwurf, der durch Parlamentarier*innen erarbeitet wurde. Das Volk agiert hier mehr als Veto-Option, womit ihm ein großer Einfluss auf die Gesetzgebung gegeben wird. Durch die Volksinitiative kann aber ähnlich wie in Deutschland auch ein Volksentscheid durch Bürger*innen oder andere Interessenvertretungen eingebracht werden. Die Entscheidungen der Bürger*innen gelten nicht unmittelbar, sie sind stets mit Parlamentsbeschlüssen verschränkt und Teil des konsensualen Gesamtsystems. Leider lässt sich beobachten, dass Abstimmungsbeteiligung in den letzten Jahrzenhnten kontinuierlich zurückgegangen ist und sich bei etwa 45 % eingependelt hat (Höchstwert 1992 mit 78,2 % (Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum); Tiefstwert 2006 mit 27,8 % (Neuordnung Verfassungsabstimmung zur Bildung)). Außerdem wurden in den letzten 10 Jahren tatsächlich nur zwei Volksinitiativen durch Privatpersonen eingebracht. Alle weiteren Initiativen gehen auf Vorschläge von politischen Parteien, Gewerkschaften oder Vereinen zurück. Das »Volk« greift somit nicht direkt und unmittelbar in den politischen Prozess ein. Vielmehr nehmen Parteien, Interessenverbände und andere Organisationen eine vermittelnde Funktion ein. Weiterhin ist zu beobachten, dass das Mittel der Volksinitiative oft durch Populisten missbraucht wird, um insbesondere Stimmung gegen Minderheiten zu machen. 

Am Ende lässt sich das Fazit ziehen, dass der Volksentscheid mit Sicherheit das direkteste Mittel der Demokratie in Deutschland ist. Und diese wünschen sich laut einer Studie aus dem Jahr 2017 rund 70 Prozent aller Deutschen. Grundsätzlich würde der Volksentscheid auch ein gutes Mittel sein, Politikverdrossenheit zu überwinden, wären da nicht die großen Hürden und die Tricks, mit denen Parteien und Regierungen versuchen, gegen unerwünschte Forderungen vorzugehen. Auch wenn die Schweiz und Deutschland wie wir gesehen haben, nicht vergleichbar sind, wäre die Möglichkeit auf mehr Bürger*innenbeteiligung am Gesetzgebungsverfahren in Deutschland sicherlich wünschenswert und auch wenn die hohen Hürden oft durchaus sinnvoll sind, könnte man diesem Punkt ggf. auch durch sogenannte Bürger*innenräte o.ä. entgegen wirken und so für mehr Volksbeteiligung sorgen. 

*In vielen Bundesländern ist das sogenannte Volksbegehren mit der Volksinitiative gleichzusetzen. Nicht so z.B. in Berlin. Hier ist die Volksinitiative eine besonders geregelte Massenpetition, die das Abgeordnetenhaus von Berlin dazu verpflichtet, bestimmte Anliegen und Themen zu erörtern. Sie bietet die Möglichkeit, in einem einfachen Verfahren mit einer relativ geringen Zahl von mindestens 20.000 Unterstützungsunterschriften auf besondere Probleme aufmerksam zu machen und dem Abgeordnetenhaus unmittelbar Vorschläge zu unterbreiten. Eine Volksinitiative kann dabei auf eine Gesetzesänderung oder auch auf eine bestimmte politische Entscheidung gerichtet sein. 

**hier gibt es eine Ausnahme - siehe Beispiel Volksentscheid “Deutsche Wohnen und Co enteignen”